第八章 社會保險基金

    本章規(guī)定了社會保險基金的構(gòu)成、管理使用原則、統(tǒng)籌層次、基金預(yù)算辦法，確定了縣級以上人民政府對社會保險基金進(jìn)行的職責(zé)，還設(shè)一條專門對全國社會保障基金的設(shè)立、使用、管理等進(jìn)行了規(guī)定。

    第六十四條 社會保險基金包括基本基金、基本保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金。各項(xiàng)社會保險基金按照社會保險險種分別建賬，分賬核算，執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計(jì)制度。

    社會保險基金?？顚Ｓ?，任何組織和個人不得侵占或者挪用。

    基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。

    【釋義】本條是關(guān)于社會保險基金類別、管理原則和統(tǒng)籌層次的規(guī)定。

    一、相關(guān)概念

    1.社會保險基金

    所謂社會保險基金是為了保障公民在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育時獲得必要幫助，由國家確定制度框架，并依法強(qiáng)制實(shí)施，由用人單位和個人分別按照繳費(fèi)基數(shù)的一定比例繳納以及通過其他合法方式籌集的，用于社會保險待遇支出的專項(xiàng)資金。社會保險基金屬于廣義的基金范疇，但不同于政府性基金、專項(xiàng)基金和商業(yè)投資基金，在設(shè)立目標(biāo)、制度意義、基金性質(zhì)、資金來源和使用范圍等方面都有很大區(qū)別。社會保險基金是廣大群眾的“保命錢”，是社會保險制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系到參保人員的切身利益和社會穩(wěn)定。

    2.社會保險基金的類別

    在統(tǒng)一的社會保險基金概念下，按照社會保險險種將基金劃分為基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金。由于我國職工基本養(yǎng)老保險和職工基本醫(yī)療保險都實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，因此職工基本養(yǎng)老保險基金和職工基本醫(yī)療保險基金還有統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金之分。隨著社會保險制度從職工逐步擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民，社會保險基金還有新的類別，包括新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險基金和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險基金等。當(dāng)然，由于目前我國各項(xiàng)社會保險基金統(tǒng)籌層次差參不齊，且整體統(tǒng)籌層次較低，因此各類社會保險基金還沒有做到全國統(tǒng)一，而是由每個統(tǒng)籌地區(qū)形成各自的基金。目前社會保險基金的個數(shù)很多。

    二、社會保險基金財(cái)務(wù)制度

    為了確保社會保險基金的安全，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對社會保險基金的管理，包括加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)務(wù)制度、預(yù)算制度和財(cái)政專戶制度?！渡鐣ｋU基金財(cái)務(wù)制度》對社會保險基金的財(cái)務(wù)制度作出了規(guī)定。本條在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對社會保險基金的幾項(xiàng)重要財(cái)務(wù)制度原則作出了規(guī)定。在收和記錄的環(huán)節(jié)，要求分別建賬、分賬核算，執(zhí)行統(tǒng)一的會計(jì)制度。在支的環(huán)節(jié)，要求?？顚Ｓ?，不得侵占或者挪用。

    1.關(guān)于分別建賬、分賬核算。要求各項(xiàng)社會保險基金保持相對獨(dú)立性，分別建立賬戶，分別設(shè)置會計(jì)科目和編制會計(jì)報(bào)表。各項(xiàng)社會保險在保險目的、覆蓋人群、籌資模式、運(yùn)行模式、支付項(xiàng)目等方面不盡相同，客觀上不允許賬目混合。不同社會保險保障的分別是年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等，這些風(fēng)險大小不同、發(fā)生時間有先后，如果賬目混合，難以平衡之間的關(guān)系。目前各項(xiàng)社會保險覆蓋的人群不同，如果賬目混合，可能將會導(dǎo)致繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)用于他人的工傷保險待遇支付。職工基本養(yǎng)老保險實(shí)行部分積累制。工傷、失業(yè)、生育保險都實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，如果賬目混合，必然導(dǎo)致運(yùn)行模式的混亂。另外，各項(xiàng)社會保險基金的規(guī)模都非常大，需要精細(xì)化、規(guī)范化管理，只有分別建賬、分賬核算才能切實(shí)保護(hù)參保人的合法權(quán)益。分別建賬、分賬核算不允許各社會保險基金之間調(diào)劑使用?！渡鐣ｋU基金財(cái)務(wù)制度》第七條明確規(guī)定，各項(xiàng)社會保險基金應(yīng)當(dāng)自求平衡，不得相互擠占和調(diào)劑。

    2.關(guān)于執(zhí)行統(tǒng)一的會計(jì)制度。我國《會計(jì)法》第八條、第五十條規(guī)定，國家實(shí)行統(tǒng)一的會計(jì)制度。國家統(tǒng)一的會計(jì)制度，是指國務(wù)院財(cái)政部門根據(jù)《會計(jì)法》制定的關(guān)于會計(jì)核算、會計(jì)監(jiān)督、會計(jì)機(jī)構(gòu)和會計(jì)人員以及會計(jì)工作管理的制度。社會保險基金關(guān)系到巨額資金，只有規(guī)范財(cái)務(wù)行為，執(zhí)行統(tǒng)一的會計(jì)制度，規(guī)范基金收支行為，才能使社會保險基金的運(yùn)行情況一目了然，更好地接受監(jiān)督和檢查，也才能切實(shí)加強(qiáng)對社會保險基金的管理，維護(hù)參保人的合法權(quán)益。

    3.關(guān)于?？顚Ｓ?。社會保險基金?？顚Ｓ檬侵干鐣ｋU基金主要用于社會保險待遇支出，除了國家規(guī)定的支出項(xiàng)目外，一律不得支出。社會保險基金作為國家強(qiáng)制性基金，關(guān)系到社會的穩(wěn)定，是參保人的“保命錢”，因此?？顚Ｓ迷谏鐣ｋU中更加重要和突出。?？顚Ｓ檬菍λ薪M織和個人提出的要求，財(cái)政專戶管理部門、社會保險行政部門、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)乃至各級人民政府及其工作人員，都不得違反社會保險基金?？顚Ｓ玫幕驹瓌t。

    三、社會保險基金的統(tǒng)籌層次

    社會保險基金的統(tǒng)籌層次關(guān)系到在多大范圍內(nèi)調(diào)劑使用社會保險基金，統(tǒng)籌層次越高，基金的規(guī)模和調(diào)劑使用的范圍就越大。必須明確的是，提高統(tǒng)籌層次不是要實(shí)行一個待遇標(biāo)準(zhǔn)，在一個省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)之間的待遇標(biāo)準(zhǔn)可以有差異。

    社會保險基金統(tǒng)籌層次低是我國社會保險制度存在的突出問題之一。目前，基本養(yǎng)老保險基金已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，其他4項(xiàng)社會保險基金的統(tǒng)籌層次很多還處于縣市一級。大量分散的社會保險基金也給監(jiān)管帶來很大困難和風(fēng)險。統(tǒng)籌層次低帶來的問題主要有：

    第一，由于基金統(tǒng)籌層次低，造成社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移難。提高社會保險的統(tǒng)籌層次，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的障礙將大大減少，轉(zhuǎn)移難問題也將大大緩解，有利于者合理有序流動，合法權(quán)益得到保障。

    第二，各統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確立社會保險制度的具體做法，使得各地在社會保險基金征繳、經(jīng)辦、運(yùn)營及待遇支付等方面存在很大差異，這不僅給參保人社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來客觀障礙，還使得不同統(tǒng)籌地區(qū)之間的參保人待遇水平及用人單位負(fù)擔(dān)等方面不平衡，有的還引起地區(qū)之間不當(dāng)競爭，引發(fā)社會矛盾。

    第三，不符合社會保險的大數(shù)法則。社會保險覆蓋人群只有達(dá)到一定大的數(shù)量后，基金的收入和支出才能保持相對穩(wěn)定的態(tài)勢，才能達(dá)到動態(tài)平衡。統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致覆蓋人群小，基金收入有限，給自身平衡帶來很大不確定因素，難以抗御風(fēng)險。

    第四，運(yùn)行成本高、效率低。統(tǒng)籌層次低使各統(tǒng)籌地區(qū)形成了各自的管理制度和機(jī)構(gòu)，通過提高統(tǒng)籌層次，可以整合機(jī)構(gòu)，發(fā)揮整體優(yōu)勢，降低運(yùn)行成本。統(tǒng)籌層次低，使基金結(jié)余分散，不能有效運(yùn)營，難以實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)。只有提高統(tǒng)籌層次，才能形成一定規(guī)模的基金結(jié)余，投資運(yùn)營更規(guī)范，渠道更暢通和穩(wěn)健。當(dāng)然，提高統(tǒng)籌層次還有一些具體問題需要研究，例如，如何劃分各級地方政府的責(zé)任，調(diào)動其積極性；如何防止“鞭打快牛”現(xiàn)象和“窮幫富”的現(xiàn)象；如何處理各地已經(jīng)積累的社會保險基金，等等。

    第六十五條 社會保險基金通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡。

    縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時，給予補(bǔ)貼。

    【釋義】本條是關(guān)于社會保險基金的收支平衡和政府補(bǔ)貼責(zé)任的規(guī)定。

    社會保險基金是主要由用人單位和參保人繳納、用于社會保險待遇發(fā)放的專項(xiàng)資金，具有相對獨(dú)立性，不同于用人單位和參保人的財(cái)產(chǎn)，不同于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，也不同于財(cái)政資金和其他財(cái)政性基金。實(shí)現(xiàn)收支平衡是社會保險基金良性、健康發(fā)展的標(biāo)志，關(guān)系到社會保險制度的可持續(xù)性。

    一、關(guān)于通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡

    做到收支平衡，才能保證按時足額發(fā)放社會保險待遇，增強(qiáng)社會保險制度的公信力和吸引力，才能做到基金充裕但適度結(jié)余，保證社會保險基金自我發(fā)展、自我運(yùn)行，不至于給財(cái)政造成很大的負(fù)擔(dān)。收支平衡不僅是社會保險基金每一年度的目標(biāo)，也是長遠(yuǎn)目標(biāo)。目前而言，社會保險基金收入主要有社會保險費(fèi)繳納、國家財(cái)政補(bǔ)助和基金收益。支出主要是社會保險待遇支出。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本、管理成本由財(cái)政負(fù)擔(dān)，不屬于基金支出項(xiàng)目。收支平衡并不是做到收和支的完全相同，而是以支定收，大致平衡，略有結(jié)余。為保證收支平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算手段，事先作出征繳計(jì)劃、財(cái)政補(bǔ)助及其他資金來源計(jì)劃，同時作出社會保險待遇支出計(jì)劃及其他法定支出計(jì)劃，使收支情況一目了然，有利于工作做在前，預(yù)先做出準(zhǔn)備。發(fā)現(xiàn)收大于支了，在充分考慮支付發(fā)展趨勢后，應(yīng)當(dāng)通過費(fèi)率調(diào)整機(jī)制適當(dāng)降低費(fèi)率，減輕社會負(fù)擔(dān)。發(fā)現(xiàn)支大于收了，應(yīng)當(dāng)動用以往基金結(jié)余、加大財(cái)政投入、進(jìn)一步擴(kuò)面或者在社會可承受范圍內(nèi)通過費(fèi)率調(diào)整機(jī)制適當(dāng)提高費(fèi)率。

    理解本條第一款需要注意以下幾點(diǎn)：

    第一，收支平衡是指每項(xiàng)社會保險基金的收支平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個社會保險基金的收支平衡。各項(xiàng)社會保險基金是單獨(dú)核算，分別運(yùn)行的，不能相互調(diào)劑和擠占，因此各項(xiàng)社會保險基金、各個社會保險基金都應(yīng)當(dāng)做到收支平衡。

    第二，收支平衡主要是對實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保險基金提出的。我國職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌部分、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險都實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，當(dāng)期收入用于當(dāng)期支出，收支平衡是其應(yīng)有之義。職工基本養(yǎng)老保險實(shí)行部分積累制，統(tǒng)籌部分實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，需要做到收支平衡，而個人賬戶部分實(shí)行積累制度，不用于當(dāng)期支付，而是儲蓄式積累，待參保人達(dá)到退休年齡后按月發(fā)放給參保人本人。由于個人賬戶的收和支并不是同步發(fā)生的，其收支平衡不同于其他社會保險和統(tǒng)籌部分的收支平衡，不是代際之間或者同代人之間的收支平衡，而是參保人年輕時繳費(fèi)與年老時享受待遇之間的收支平衡。

    第三，有意見認(rèn)為，預(yù)算并不能做到收支平衡。預(yù)算本身確實(shí)不能使基金做到收支平衡，但預(yù)算是促進(jìn)基金收支平衡的重要手段。預(yù)算是法定的，保證了基金必須做到收支平衡，否則是違法。通過預(yù)算，能以公開、透明的方式表現(xiàn)基金是否做到收支平衡。直接能使基金收支平衡的，主要是收支環(huán)節(jié)，集中為費(fèi)率調(diào)整機(jī)制和財(cái)政補(bǔ)助力度。一旦基金入不敷出時，財(cái)政應(yīng)加大補(bǔ)助，來實(shí)現(xiàn)基金的收支平衡。

    二、關(guān)于政府的責(zé)任

    財(cái)政與社會保險基金的關(guān)系各國有不同模式。有的實(shí)行普惠制社會保險，通過收稅籌集資金，因此財(cái)政資金是社會保險基金的主要來源。多數(shù)實(shí)行繳費(fèi)制社會保險，社會保險基金主要由用人單位和參保人的繳費(fèi)組成，同時財(cái)政也承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。個別實(shí)行儲蓄式社會保險，社會保險基金完全由個人繳費(fèi)組成，國家只是建立制度和制定規(guī)則，不直接提供經(jīng)費(fèi)支持，例如智利。我國實(shí)行的是繳費(fèi)制的社會保險制度，財(cái)政對社會保險主要承擔(dān)兜底責(zé)任。

    對財(cái)政應(yīng)當(dāng)對社會保險基金在出現(xiàn)支付不足時承擔(dān)的兜底責(zé)任，本條作了明確規(guī)定。社會保險制度是國家建立并強(qiáng)制繳費(fèi)的制度，應(yīng)當(dāng)由國家信用來擔(dān)保社會保險制度的正常運(yùn)行，社會保險基金一旦發(fā)生支付不足，出現(xiàn)支付缺口時，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政予以補(bǔ)貼。政府除了承擔(dān)兜底責(zé)任外，對社會保險基金是否還要承擔(dān)其他補(bǔ)貼責(zé)任。實(shí)踐中，政府財(cái)政還承擔(dān)了養(yǎng)老保險待遇增長的支出、因做實(shí)個人賬戶的支出、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老醫(yī)療保險的補(bǔ)貼支出等。在修改過程中，有的認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)加大對社會保險事業(yè)的支持力度，建議財(cái)政支持日?；?、常態(tài)化，明確政府財(cái)政投入的比例。有的建議本法應(yīng)當(dāng)明確財(cái)政責(zé)任，包括對社會保險待遇支付的經(jīng)常性承擔(dān)份額、低收入者等繳費(fèi)困難人群的補(bǔ)貼、社會保險轉(zhuǎn)制成本等。有的則反對將財(cái)政支持日常化、常態(tài)化，認(rèn)為兜底責(zé)任就能最終解決問題。經(jīng)對上述意見的研究，本法除了本款規(guī)定的兜底責(zé)任外，還在第十三條規(guī)定了國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險費(fèi)由政府承擔(dān)。第二十條規(guī)定了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實(shí)行個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合。第二十五條規(guī)定了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實(shí)行個人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合。享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭60歲以上的老年人和未成年人等所需個人繳費(fèi)部分，由政府給予補(bǔ)貼。第七十二條中規(guī)定了社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用由財(cái)政承擔(dān)。力圖將政府的補(bǔ)貼責(zé)任具體化、制度化。

    第六十六條 社會保險基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算。社會保險基金預(yù)算按照社會保險項(xiàng)目分別編制。

    【釋義】本條是關(guān)于社會保險基金預(yù)算編制原則的規(guī)定。

    一、社會保險基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算

   《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》（國發(fā)［2010］2號）規(guī)定，社會保險基金預(yù)算按統(tǒng)籌地區(qū)編制執(zhí)行，統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)預(yù)算管理方式，明確本地區(qū)各級人民政府及相關(guān)部門責(zé)任。

    目前，各個險種的統(tǒng)籌層次也不完全相同：養(yǎng)老保險方面，目前全國31個?。▍^(qū)、市）都已經(jīng)出臺了省級統(tǒng)籌的辦法，基本實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌；醫(yī)療保險方面，按照新醫(yī)改文件有關(guān)要求，正在開展提高基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次的專項(xiàng)行動，爭取到2011年基本實(shí)現(xiàn)地（市）級統(tǒng)籌；生育保險統(tǒng)籌層次將參照基本醫(yī)療保險執(zhí)行；工傷保險方面，到2010年基本實(shí)現(xiàn)地（市）級統(tǒng)籌；失業(yè)保險方面，爭取到2011年基本實(shí)現(xiàn)地（市）級統(tǒng)籌。

    二、社會保險基金預(yù)算按照社會保險項(xiàng)目分別編制

    社會保險基金預(yù)算不僅獨(dú)立于國家財(cái)政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算，其內(nèi)部也按不同險種分別編制預(yù)算。為了保證各項(xiàng)社會保險基金的安全、完整，從財(cái)務(wù)制度上要求各項(xiàng)社會保險基金分別建賬、分賬核算、專款專用，從預(yù)算管理上也要求各項(xiàng)社會保險基金按險種規(guī)范收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，分別編制預(yù)算。

    根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》（國發(fā)［2010］2號）規(guī)定，社會保險基金預(yù)算按險種分別編制，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等內(nèi)容。根據(jù)國家法律法規(guī)建立的其他社會保險基金，條件成熟時，也應(yīng)盡快納入社會保險基金預(yù)算管理。

    企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算?；鹗杖胫饕ɑ攫B(yǎng)老保險費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級補(bǔ)助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本支出、醫(yī)療補(bǔ)助金支出、喪葬撫恤補(bǔ)助支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    失業(yè)保險基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算。基金收入主要包括失業(yè)保險費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級補(bǔ)助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括失業(yè)保險金支出、醫(yī)療補(bǔ)助金支出、喪葬撫恤補(bǔ)助支出、職業(yè)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算。基金收入主要包括基本醫(yī)療保險費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級補(bǔ)助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本醫(yī)療保險待遇支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    工傷保險基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算。基金收入主要包括工傷保險費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級補(bǔ)助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括工傷保險待遇支出、勞動能力鑒定費(fèi)支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    生育保險基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算?；鹗杖胫饕ㄉｋU費(fèi)收入、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級補(bǔ)助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括生育保險待遇支出、醫(yī)療費(fèi)支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

    第六十七條 社會保險基金預(yù)算、決算草案的編制、審核和批準(zhǔn)，依照法律和國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行。

   【釋義】本條是社會保險基金預(yù)算制定程序的規(guī)定。

    根據(jù)本條規(guī)定，社會保險基金預(yù)算、決算草案的編制、審核和批準(zhǔn)，依照法律和國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行。這里的“國務(wù)院規(guī)定”，主要是指《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》（國發(fā)［2010］2號），該意見明確規(guī)定了社會保險基金預(yù)算的編制方法、編制和批準(zhǔn)程序等內(nèi)容。

    一、社會保險基金預(yù)算編制方法

    社會保險基金預(yù)算編制采用科學(xué)、規(guī)范的方法，提高預(yù)算編制的預(yù)見性、準(zhǔn)確性、完整性和科學(xué)性。社會保險基金收入預(yù)算的編制應(yīng)綜合考慮統(tǒng)籌地區(qū)上年度基金預(yù)算執(zhí)行情況、本年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平預(yù)測以及社會保險工作計(jì)劃等因素，包括社會保險參保人數(shù)、繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)工資基數(shù)等。統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)根據(jù)社會保險基金收支、財(cái)政收支等情況，合理安排本級財(cái)政對社會保險基金的補(bǔ)助支出。

    社會保險基金支出預(yù)算的編制應(yīng)綜合考慮統(tǒng)籌地區(qū)本年度享受社會保險待遇人數(shù)變動、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、社會保險調(diào)整及社會保險待遇標(biāo)準(zhǔn)變動等因素。社會保險待遇支出預(yù)算應(yīng)根據(jù)上年度享受社會保險待遇對象存量、上年度人均享受社會保險待遇水平等因素確定，同時考慮本年度變動情況；社會保險非待遇性支出預(yù)算要嚴(yán)格執(zhí)行社會保險政策和管理制度規(guī)定。

    二、社會保險基金預(yù)算編制和審批

    統(tǒng)籌地區(qū)社會保險基金預(yù)算草案由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制，經(jīng)本級人力資源社會保障部門審核匯總，財(cái)政部門審核后，由財(cái)政和人力資源社會保障部門聯(lián)合報(bào)本級人民政府審批。社會保險費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的，社會保險基金收入預(yù)算草案由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)會同稅務(wù)機(jī)關(guān)編制。

    統(tǒng)籌地區(qū)財(cái)政和人力資源社會保障部門將社會保險基金預(yù)算草案報(bào)本級人民政府審批后，報(bào)上一級財(cái)政和人力資源社會保障部門。省級財(cái)政和人力資源社會保障部門將本?。▍^(qū)、市）社會保險基金預(yù)算草案報(bào)本級人民政府后，報(bào)財(cái)政部和人力資源社會保障部。

    全國社會保險基金預(yù)算草案由人力資源社會保障部匯總編制，財(cái)政部審核后，由財(cái)政部和人力資源社會保障部聯(lián)合向國務(wù)院報(bào)告。待條件成熟時，由國務(wù)院適時向全國人大報(bào)告。

    三、社會保險基金預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整

    社會保險基金預(yù)算草案經(jīng)統(tǒng)籌地區(qū)人民政府批準(zhǔn)后，由財(cái)政和人力資源社會保障部門批復(fù)，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算和規(guī)定的程序執(zhí)行，并定期向本級人力資源社會保障和財(cái)政部門報(bào)告。社會保險費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的，社會保險基金收入預(yù)算批復(fù)稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算和規(guī)定的程序執(zhí)行，并定期向本級財(cái)政和人力資源社會保障部門報(bào)告。

    社會保險基金預(yù)算不得隨意調(diào)整。在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，應(yīng)當(dāng)編制社會保險基金預(yù)算調(diào)整方案。社會保險基金預(yù)算調(diào)整由統(tǒng)籌地區(qū)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出調(diào)整方案，經(jīng)人力資源社會保障部門審核匯總，財(cái)政部門審核后，由財(cái)政和人力資源社會保障部門聯(lián)合報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。社會保險費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的，社會保險費(fèi)收入預(yù)算調(diào)整方案由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)會同稅務(wù)機(jī)關(guān)提出。

    四、社會保險基金決算

    年度終了，統(tǒng)籌地區(qū)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)按有關(guān)規(guī)定編制年度社會保險基金決算草案，經(jīng)人力資源社會保障部門審核匯總，財(cái)政部門審核后，由財(cái)政和人力資源社會保障部門聯(lián)合報(bào)本級人民政府審批。

    統(tǒng)籌地區(qū)財(cái)政和人力資源社會保障部門將社會保險基金決算草案報(bào)本級人民政府審批后，報(bào)上一級財(cái)政和人力資源社會保障部門。省級財(cái)政和人力資源社會保障部門將本?。▍^(qū)、市）社會保險基金決算草案報(bào)本級人民政府后，報(bào)財(cái)政部和人力資源社會保障部。

    全國社會保險基金決算草案由人力資源社會保障部匯總編制，財(cái)政部審核后，由財(cái)政部和人力資源社會保障部聯(lián)合向國務(wù)院報(bào)告。

    五、關(guān)于社會保險基金預(yù)算和財(cái)政預(yù)算的關(guān)系

    在本法起草過程中，關(guān)于社會保險基金預(yù)算和財(cái)政預(yù)算的關(guān)系，主要有兩種意見。一種意見認(rèn)為，社會保險預(yù)算屬于公共預(yù)算，公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)首先適用《預(yù)算法》的規(guī)定，建議將社會保險基金納入國家預(yù)算管理體系，其編制、審核和批準(zhǔn)程序依照《預(yù)算法》的規(guī)定執(zhí)行。另一種意見認(rèn)為，《預(yù)算法》是規(guī)范政府財(cái)政預(yù)算的，而社會保險基金主要由單位和個人繳費(fèi)形成，不屬于財(cái)政性資金，不應(yīng)納入《預(yù)算法》管理，而應(yīng)建立單獨(dú)的社會保障預(yù)算體系。我們認(rèn)為，后一種意見更為科學(xué)、合理，更有利于保障社會保險基金的安全。

    要準(zhǔn)確理解社會保險基金預(yù)算的概念，必須要弄清楚社會保險基金預(yù)算與財(cái)政預(yù)算的區(qū)別，兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在四個方面：

    第一，資金的性質(zhì)不同。社會保險基金是依照社會保險法律法規(guī)建立，以單位和個人繳費(fèi)、政府補(bǔ)助等方式籌集，獨(dú)立于財(cái)政性資金以及其他組織或者個人財(cái)產(chǎn)，專項(xiàng)用于社會保險待遇以及相關(guān)事項(xiàng)的資金?！额A(yù)算法》是規(guī)范政府財(cái)政預(yù)算的，而社會保險基金不屬于政府財(cái)政收入，也不屬于財(cái)政性資金?！额A(yù)算法》第十九條規(guī)定的預(yù)算收入項(xiàng)目中，并不包括社會保險費(fèi)收入。

    第二，預(yù)算設(shè)立的層級不同。《預(yù)算法》第二條規(guī)定：“國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算?！倍痉ǖ诹鶙l規(guī)定：“社會保險基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算?！?/span>

    第三，預(yù)算編制的原則不同?！额A(yù)算法》第三條規(guī)定：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡?！钡诙藯l規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！倍秶鴦?wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)［1991］33號）規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金由政府根據(jù)支付費(fèi)用的實(shí)際需要和企業(yè)、職工的承受能力，按照以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累的原則統(tǒng)一籌集。”《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》（國發(fā)［2010］2號）規(guī)定：“社會保險基金預(yù)算堅(jiān)持收支平衡，適當(dāng)留有結(jié)余?！?/span>

    第四，預(yù)算編制的主體、程序不同。《預(yù)算法》第十六條規(guī)定，國務(wù)院財(cái)政部門具體編制中央預(yù)算、決算草案；地方各級政府財(cái)政部門具體編制本級預(yù)算、決算草案。第三十八條規(guī)定，國務(wù)院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告。地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于本級總預(yù)算草案的報(bào)告。第三十九條規(guī)定，中央預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)。地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)?！秶鴦?wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》（國發(fā)［2010］2號）規(guī)定，全國社會保險基金預(yù)算、決算草案由人力資源社會保障部匯總編制，財(cái)政部審核后，由財(cái)政部和人力資源社會保障部聯(lián)合向國務(wù)院報(bào)告。待條件成熟時，由國務(wù)院適時向全國人大報(bào)告；統(tǒng)籌地區(qū)社會保險基金預(yù)算、決算草案由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制，經(jīng)本級人力資源社會保障部門審核匯總，財(cái)政部門審核后，由財(cái)政和人力資源社會保障部門聯(lián)合報(bào)本級人民政府審批。社會保險費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的，社會保險基金收入預(yù)算草案由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)會同稅務(wù)機(jī)關(guān)編制。

    第六十八條 社會保險基金存入財(cái)政專戶，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。

    【釋義】本條是關(guān)于社會保險基金財(cái)政專戶的規(guī)定。

    社會保險基金收入和結(jié)余存放關(guān)系到基金的安全。1996年以前，社會保險基金由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，存放在社會保險行政主管部門在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶中。為了加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，1996年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，規(guī)定各部門和單位的預(yù)算外資金必須上繳同級財(cái)政專戶，支出由同級財(cái)政按預(yù)算外收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排，從財(cái)政專戶中支出，實(shí)行收支兩條線。同時規(guī)定，社會保險基金在國家建立社會保障預(yù)算之前，先按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理。從1997年開始，社會保險基金存入財(cái)政專戶進(jìn)行管理。

    財(cái)政專戶是指在各級財(cái)政和社會保險行政部門共同認(rèn)定的商業(yè)銀行開設(shè)的，用于對預(yù)算外資金收支進(jìn)行統(tǒng)一核算和集中管理的專門賬戶。社會保險基金存入財(cái)政專戶的具體做法是：實(shí)行由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社會保險費(fèi)的，可以在商業(yè)銀行中開設(shè)收入戶，并定期將收入戶中征繳的社會保險費(fèi)繳存財(cái)政專戶，收入戶只收不支，月末無余額。實(shí)行由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會保險費(fèi)的，不在商業(yè)銀行中設(shè)收入戶，直接繳入國庫，再由國庫轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶。

    在立法過程中，對社會保險基金存儲問題大致有三種意見：第一種意見是社會保險基金應(yīng)通過社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在中國人民銀行國庫平臺開設(shè)的獨(dú)立賬戶進(jìn)行收集、管理和支付；第二種意見是維持目前的財(cái)政專戶管理辦法；第三種意見是將社會保險基金納入國庫管理。從科學(xué)、合理、規(guī)范、效率角度看，將社會保險基金存入社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在中國人民銀行國庫平臺開設(shè)的獨(dú)立賬戶的理由較為充足，這應(yīng)是發(fā)展的方向。但由于意見分歧比較大，同時考慮到社會保險基金存儲是政府部門的職責(zé)分工問題，可以由國務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況和需要確定。因此，本條基本維持了現(xiàn)行做法，具體管理辦法是否需要調(diào)整，授權(quán)國務(wù)院作出規(guī)定，也給改革留了一定余地。

    第六十九條 社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營實(shí)現(xiàn)保值增值。

    社會保險基金不得違規(guī)投資運(yùn)營，不得用于平衡其他政府預(yù)算，不得用于興建、改建辦公場所和支付人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，或者違反法律、行政法規(guī)規(guī)定挪作其他用途。

    【釋義】本條是關(guān)于社會保險基金投資運(yùn)營和禁用的規(guī)定。

    社會保險基金是“保命錢”，安全性是首要原則。在通貨膨脹的趨勢下，在保證安全的同時，實(shí)現(xiàn)保值增值顯得非常必要。在各項(xiàng)社會保險中，職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險以及新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中都有個人賬戶，資金有較多積余，也關(guān)系到個人權(quán)益的增加。同時，其他社會保險基金也需要適量結(jié)余，以應(yīng)對社會保險待遇支付的不時之需。從長期看，對于部分積累型的養(yǎng)老保險而言，繳費(fèi)和待遇的領(lǐng)取相隔長達(dá)幾十年，如果不能實(shí)現(xiàn)保值增值，保險待遇水平將大打折扣。要使社會保險基金保值增值，就必須使基金收益率跑贏通貨膨脹率，因此存銀行、買國債都由于回報(bào)率低而難以達(dá)到保值增值目的，將基金予以投資運(yùn)營是必然選擇。將大量社會保險基金擱置起來，也是一種資源浪費(fèi)。同時，投資運(yùn)營有風(fēng)險，必須嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行。

    一、按照國務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營

    投資運(yùn)營必然有市場風(fēng)險，甚至有虧損風(fēng)險，因此為了保證基金安全，最大限度降低市場風(fēng)險，國家對社會保險基金能否投資運(yùn)營有一個發(fā)展的過程。開始時，只允許社會保險基金結(jié)余存銀行、買國債。1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》（國發(fā)［1997］26號）和2000年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知》中都規(guī)定，社會保險基金結(jié)余和個人賬戶基金應(yīng)當(dāng)由省級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，除預(yù)留一定的支付費(fèi)用外，全部用于購買國家債券和存入銀行。近年來，隨著社會保險基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，迫于基金保值增值的壓力，國家對社會保險基金的投資運(yùn)營有所松動。2007年頒布的《做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶中補(bǔ)助資金投資管理暫行辦法》規(guī)定，將政府補(bǔ)助職工基本養(yǎng)老保險做實(shí)個人賬戶的資金，委托全國社會保障基金理事會投資運(yùn)營。截至2008年年底，累計(jì)金額為327億元。目前，人力資源社會保障部正在會同有關(guān)部門按照國務(wù)院要求研究制定社會保險基金投資管理辦法，通過規(guī)范和建立投資運(yùn)營機(jī)制，促進(jìn)基金的保值增值。本條授權(quán)國務(wù)院對投資運(yùn)營作出規(guī)定，也是考慮到投資運(yùn)營的現(xiàn)實(shí)必要性和存在的風(fēng)險，有利于國務(wù)院根據(jù)具體情況分步驟、有選擇、穩(wěn)妥地推進(jìn)相應(yīng)工作。

    二、禁止性規(guī)定

    隨著我國社會保險基金結(jié)余量的增加，基金又比較分散，保證基金安全的要求越來越高。為了加強(qiáng)基金監(jiān)管，嚴(yán)格加以規(guī)范，本條第二款作了禁止性規(guī)定。

    1.不得違規(guī)投資運(yùn)營。國家允許社會保險基金投資運(yùn)營是非常謹(jǐn)慎和逐步開展的，對于投資運(yùn)營的資金、運(yùn)營方式、運(yùn)營主體、投資渠道和結(jié)構(gòu)等都有嚴(yán)格要求。為了最大限度地降低投資風(fēng)險，將風(fēng)險控制在可控范圍內(nèi)，防止出現(xiàn)大幅虧損，影響基金安全，必須嚴(yán)格按照國家規(guī)定通過穩(wěn)健渠道投資運(yùn)營，不得以任何形式違規(guī)投資運(yùn)營。

    2.不得用于平衡其他政府預(yù)算。社會保險基金是專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ茫瑔为?dú)核算，不能與財(cái)政資金混同。政府預(yù)算中有政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保障基金預(yù)算，各級政府都不得將社會保險基金用于平衡其他政府預(yù)算。

    3.不得用于興建辦公場所和支付經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運(yùn)營費(fèi)用。辦公場所的修建應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，其資金來源應(yīng)當(dāng)是財(cái)政專項(xiàng)資金。經(jīng)辦社會保險有一定的費(fèi)用支出，包括辦公場所、人員經(jīng)費(fèi)、基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用等，為了保證基金的完整性和安全性，也體現(xiàn)政府辦社會保險制度的特點(diǎn)，本法也明確社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)行費(fèi)用和管理費(fèi)用由財(cái)政承擔(dān)。因此，本條明確規(guī)定任何單位和個人都不得從社會保險基金中支出日常運(yùn)作費(fèi)用，否則將要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

    第七十條 社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會公布參加社會保險情況以及社會保險基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況。

    【釋義】本條是關(guān)于社會保險基金信息公開的規(guī)定。

    社會保險關(guān)系到千家萬戶的切身利益，將社會保險基金運(yùn)行情況向社會公開是規(guī)范基金管理、切實(shí)加強(qiáng)對基金社會監(jiān)督的重要措施。建立社會保險基金信息公開制度，實(shí)行“陽光”，既保障了用人單位和廣大參保人的知情權(quán)，又有利于社會監(jiān)督的順利開展，對社會保險制度的健康、良性發(fā)展起著積極促進(jìn)作用。我國社會保險實(shí)行繳費(fèi)制，社會保險基金主要由用人單位和參保人員繳費(fèi)組成，因此用人單位和參保人員有權(quán)知道社會保險制度是怎樣運(yùn)作的，錢是怎么花的，制度是否可持續(xù)發(fā)展等，社會保險基金信息公開就是回答社會所關(guān)心的這些問題。建立社會保險基金信息公開制度，使社會了解社會保險情況，有了解才可能有信心，才有吸引力，同時對社會保險的經(jīng)辦管理工作而言，也是一種促進(jìn)，以外力推動工作，規(guī)范工作機(jī)制，提高服務(wù)水平。

    一、關(guān)于公開的機(jī)構(gòu)

    社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)，提供社會保險服務(wù)，有義務(wù)將經(jīng)辦的過程和結(jié)果向社會公開。因此，社會保險基金的信息公開主體是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。根據(jù)2007年《勞動和社會保障部關(guān)于建立社會保險信息披露制度的指導(dǎo)意見》（勞社部發(fā)［2007］19號）規(guī)定，各級勞動保障行政部門負(fù)責(zé)本地區(qū)社會保險信息披露工作的組織、指導(dǎo)和監(jiān)督工作，負(fù)責(zé)審批本級所披露的社會保險信息，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體向社會披露。本條明確了信息公開主體為社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，不影響社會保險行政主管部門對有關(guān)信息披露的內(nèi)部審批，也不影響部門協(xié)調(diào)機(jī)制。也有的地方規(guī)定，有關(guān)基金的收支、結(jié)余情況應(yīng)當(dāng)與財(cái)政部門協(xié)調(diào)。

    二、關(guān)于公開的內(nèi)容

    實(shí)踐中，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)公開的內(nèi)容包括：各項(xiàng)社會保險基金的基本情況、社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)的基本情況、經(jīng)辦管理重要事項(xiàng)、社會保險違規(guī)違紀(jì)典型的處理和整改等情況。本條從社會保險基金角度，著重規(guī)定了對社會保險基金的公開，主要為參加各項(xiàng)社會保險情況以及各項(xiàng)社會保險基金的收入、支出、結(jié)余和收益等與參保人密切相關(guān)的反映基金總體運(yùn)行情況的重要統(tǒng)計(jì)信息。具體包括：各項(xiàng)社會保險的參保單位數(shù)、參保人數(shù)、享受社會保險待遇的人數(shù)、享受社會保險待遇情況；各項(xiàng)社會保險基金本年度收入、支出及累計(jì)結(jié)余情況等。隨著工作深入，公開內(nèi)容可以從基金統(tǒng)計(jì)信息為主，逐步向公開財(cái)務(wù)和管理服務(wù)信息轉(zhuǎn)變，增加信息的真實(shí)性和有效性。

    三、關(guān)于公開的時間和方式

    對于參加各項(xiàng)社會保險以及基金收入、支出、結(jié)余和收益等基本情況，本條規(guī)定要作為一項(xiàng)制度定期公開，這是剛性要求。實(shí)踐中，有的是將這些基本信息一個季度公開一次，有的是一年公開一次。有些地方規(guī)定，根據(jù)信息的性質(zhì)和特點(diǎn)，確定靈活的公開時間，對一些服務(wù)類信息，如醫(yī)療保險定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院費(fèi)用，可以按季度甚至按月進(jìn)行動態(tài)公開。對一些重大違紀(jì)違規(guī)及其他需要公眾及時了解的事項(xiàng)，要隨時公開有關(guān)信息。對于公開的方式，本條沒有作明確規(guī)定。各地應(yīng)本著盡量公開、增強(qiáng)公開效果原則，積極探索公開方式，包括政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、發(fā)布會及報(bào)刊、雜志、廣播、電視及咨詢電話等，并將信息置于社會保險服務(wù)場所，供參保人和相關(guān)人員查閱。

    第七十一條 國家設(shè)立全國社會保障基金，由中央財(cái)政預(yù)算撥款以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。全國社會保障基金由全國社會保障基金管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營，在保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值。

    全國社會保障基金應(yīng)當(dāng)定期向社會公布收支、管理和投資運(yùn)營的情況。國務(wù)院財(cái)政部門、社會保險行政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)對全國社會保障基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況實(shí)施監(jiān)督。

    【釋義】本條是關(guān)于全國社會保障基金的規(guī)定。

    全國社會保障基金不同于社會保險基金，兩個基金互相獨(dú)立，在設(shè)立目的、資金來源、支付用途、運(yùn)營方式等方面均不相同。全國社會保障基金是由國家設(shè)立的主要用于應(yīng)對人口老齡化高峰時期社會保障需要的專項(xiàng)資金。2000年8月，黨中央、國務(wù)院決定建立全國社會保障基金，同時設(shè)立社會保障基金理事會，負(fù)責(zé)管理運(yùn)營全國社會保障基金。

    一、基本情況

    在立法過程中，對于本法是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定全國社會保障基金有不同意見。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)作原則規(guī)定，全國社會保障基金成立有十多年了，一直缺乏明確的法律依據(jù)，不利于全國社會保障基金事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。社會保險是社會保障的重要組成部分，彌補(bǔ)人口老齡化所帶來的社會保險支付缺口是全國社會保障基金設(shè)立的重要目的，在社會保險法中可以有全國社會保障基金的原則規(guī)定。同時，在社會保險法中明確了全國社會保障基金的性質(zhì)和主要用途，使之與主權(quán)財(cái)富基金相區(qū)別，可防止全國社會保障基金被視為主權(quán)財(cái)富基金而在國際上投資受到不公平對待。也有意見認(rèn)為，在社會保險法中規(guī)定社會保障基金，容易讓人誤解兩者的關(guān)系。模糊全國社會保障基金的用途，甚至?xí)欢ㄎ粸樯鐣ｋU儲備基金。在社會保險基金出現(xiàn)支付缺口時，就會被使用，影響社會保障基金的長期投資戰(zhàn)略，不利于保值增值?？紤]到全國社會保障基金涉及金額非常龐大，到2009年底接近7 000億元，對這部分錢應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，在法律中作相關(guān)規(guī)定是必要的。全國社會保障基金用于社會保障目的，但如何使用本法只作原則規(guī)定，部分用于社會保險也是應(yīng)有之義。因此，本條對全國社會保障基金的性質(zhì)、資金來源、主要用途及管理運(yùn)營、監(jiān)督作了原則規(guī)定。

    二、關(guān)于全國社會保障基金的性質(zhì)、資金來源和主要用途

    全國社會保障基金是中央政府在國家層面設(shè)立的基金，這一點(diǎn)與社會保險基金在統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立不同。全國社會保障基金定位于完善社會保障體系的戰(zhàn)略儲備性資金，主要用于應(yīng)對老齡化高峰時期的社會保障缺口，用于社會保障支出的補(bǔ)充調(diào)劑，不用于解決社會保險一般收支平衡問題，也不是專門用于彌補(bǔ)社會保險基金支付缺口。實(shí)踐中，對于全國社會保障基金的具體使用條件和何謂“戰(zhàn)略”還有爭議，對用于社會保險的資金占多大比例、具體支付條件都還有不同認(rèn)識，因此，本條沒有明確規(guī)定。

    全國社會保障基金的資金來源主要是中央財(cái)政預(yù)算撥款和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他籌資方式。目前，國務(wù)院批準(zhǔn)的其他籌資方式有：彩票公益金、國有股減持或者轉(zhuǎn)持劃入資金或股權(quán)資產(chǎn)。先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》（國發(fā)［2001］35號）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法的通知》（國發(fā)［2001］22號）、《財(cái)政部、國資委、證監(jiān)會、社?；饡P(guān)于印發(fā)〈境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會保障基金實(shí)施辦法〉的通知》（財(cái)企［2009］94號）等。據(jù)介紹，到2009年底，全國社會保障基金總權(quán)益為6 927億元，其中累計(jì)財(cái)政投入為3 802億元。

    三、全國社會保障基金的管理運(yùn)營

    全國社會保障基金理事會是全國社會保障基金的管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)，受國務(wù)院委托，管理中央集中的社會保障基金。為了保證基金保值增值，必須在保證安全的情況下進(jìn)行投資運(yùn)營。為了規(guī)范投資運(yùn)營行為，將風(fēng)險降到最低限度，國務(wù)院有關(guān)部門出臺了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（財(cái)政部、勞動和社會保障部令第12號）、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，從社會保障基金理事會的管理結(jié)構(gòu)、投資方針、投資范圍和投資目標(biāo)作出規(guī)定。投資方針是安全至上、審慎投資。投資范圍限于銀行存款、購買國債和其他具有良好流動性的金融工具。這些金融工具有五類，包括固定收益資產(chǎn)、境內(nèi)股票、境外股票、實(shí)業(yè)投資、現(xiàn)金及等價物，并明確了各自比例。理事會主要委托專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)和托管商業(yè)銀行進(jìn)行投資運(yùn)營。理事會直接投資運(yùn)營的范圍限于銀行存款和在一級市場購買國債。全國社會保障基金中長期投資目標(biāo)是戰(zhàn)勝通貨膨脹，收益率為CPI加2%。近年來，基本完成了投資目標(biāo)，到2009年累計(jì)投資收益為2 448.59億元，年均收益率為9.75%，而年通貨膨脹率為2.01%。

    四、信息公開和加強(qiáng)監(jiān)督

    為了促進(jìn)和規(guī)范基金的管理運(yùn)營，自覺接受社會監(jiān)督，全國社會保障基金應(yīng)當(dāng)定期向社會公開有關(guān)情況?！度珖鐣Ｕ匣鹜顿Y管理暫行辦法》和《全國社會保障基金理事會章程》都明確規(guī)定了信息公開義務(wù)，要求理事會每年一次向社會公布基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)狀況。對于全國社會保障基金發(fā)生的重大事件，書面報(bào)告相關(guān)行政部門，經(jīng)批準(zhǔn)后向社會公告。財(cái)政部作為國家財(cái)政主管部門有責(zé)任對財(cái)政資金的管理、使用加強(qiáng)監(jiān)督。國務(wù)院社會保險行政部門作為社會保險的主管部門，有責(zé)任對全國社會保障基金加強(qiáng)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)是行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對主要由財(cái)政資金構(gòu)成的基金進(jìn)行監(jiān)督。因此，國務(wù)院財(cái)政部門、社會保險行政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對全國社會保障基金的收益、管理和投資運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督。