關(guān)于《中華人民共和國黃河保護(hù)法（草案）》的說明

——2021年12月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議上

水利部部長?李國英

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受國務(wù)院委托，現(xiàn)對《中華人民共和國黃河保護(hù)法（草案）》作說明。

一、起草工作情況

黨中央、國務(wù)院高度重視黃河立法工作。習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出，要抓緊開展頂層設(shè)計，加強(qiáng)重大問題研究、科學(xué)論證，并對黃河立法作出重要指示。李克強(qiáng)總理作出重要批示，要求水利部、發(fā)展改革委牽頭具體負(fù)責(zé)黃河立法起草等工作，抓緊按程序推進(jìn)。

黃河是中華民族的母親河，保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計。新中國成立后，黨和國家開展了大規(guī)模的黃河治理保護(hù)工作，取得了舉世矚目的成就。特別是黨的十八大以來，黨中央著眼于生態(tài)文明建設(shè)全局，明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和百姓生活發(fā)生了很大的變化。但是，當(dāng)前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，既有先天不足的客觀制約，也有后天失養(yǎng)的人為因素，從制度層面看，主要存在黃河流域管理體制有待完善、規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接不夠、管控措施需要強(qiáng)化以及生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源剛性約束、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治制度有待健全等問題，亟需通過制訂黃河保護(hù)法予以解決。

2020年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），要求深入開展黃河立法工作。提請全國人大常委會審議黃河保護(hù)法草案已列入國務(wù)院2021年度立法工作計劃。水利部、發(fā)展改革委牽頭成立起草工作小組和專班，會同有關(guān)部門起草了《中華人民共和國黃河保護(hù)法（草案送審稿）》，并向社會公開征求意見。司法部先后兩次征求有關(guān)部門、地方政府、行業(yè)協(xié)會、研究機(jī)構(gòu)等方面意見，召開專家論證會和黃河九省區(qū)立法座談會，進(jìn)行實地調(diào)研，會同水利部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門反復(fù)研究修改，形成了《中華人民共和國黃河保護(hù)法（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經(jīng)國務(wù)院第151次常務(wù)會議討論通過。

二、立法的總體思路

草案堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，全面落實《規(guī)劃綱要》部署安排，著力構(gòu)建科學(xué)有效的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展制度體系。一是堅持突出重點。緊緊圍繞習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的黃河流域需要高度重視的六方面重大問題和五大目標(biāo)任務(wù)，落實“重在保護(hù)、要在治理”的要求，確定章節(jié)結(jié)構(gòu)和制度措施，就生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全等作出專章規(guī)定。二是堅持問題導(dǎo)向。針對黃河水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境脆弱的現(xiàn)狀和特點，以水為核心、河為紐帶、流域為基礎(chǔ)，并結(jié)合黃河流域上下游、干支流、左右岸的不同問題，在規(guī)定流域管理通用制度的同時，對特定區(qū)域、特定問題采取特別制度措施。三是堅持統(tǒng)籌兼顧。注重加強(qiáng)與西部大開發(fā)、中部崛起等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的互促共進(jìn)，平衡好保護(hù)與發(fā)展、保護(hù)與利用的關(guān)系。同時，既立足當(dāng)前將黃河保護(hù)治理中行之有效的成熟做法上升為規(guī)定，又兼顧長遠(yuǎn)對仍需探索實踐的內(nèi)容先作原則規(guī)定，為進(jìn)一步改革留出制度空間。

三、草案的主要內(nèi)容

草案共11章105條，主要規(guī)定了以下內(nèi)容：

（一）明確適用范圍。按照《規(guī)劃綱要》明確的范圍，草案規(guī)定，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵守本法；本法所稱黃河流域，是指黃河干流、支流和湖泊的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、陜西省、河南省、山東省的相關(guān)縣級行政區(qū)域。（第二條）

（二）完善管理體制。落實中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實的工作機(jī)制要求，草案規(guī)定，國家建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制；國務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級人民政府負(fù)責(zé)落實統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的決策，按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作；黃河流域縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)落實本行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作。（第四條、第五條）

（三）完善規(guī)劃與管控制度。充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)、指導(dǎo)和約束作用，草案規(guī)定了黃河流域規(guī)劃體系、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃編制審批、規(guī)劃水資源論證、國土空間用途管制、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、水資源分區(qū)管控、河湖岸線管控、水沙統(tǒng)一調(diào)度等制度措施。（第二章）

（四）健全生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度。根據(jù)黃河河源區(qū)、黃土高原、河口及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求，草案規(guī)定了生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、水土流失總量控制、淤地壩建設(shè)管理、整溝治理、生態(tài)流量管控、重點水域禁漁期等制度措施。（第三章）

（五）強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用制度。落實把水資源作為最大剛性約束條件的要求，草案規(guī)定了水資源強(qiáng)制性約束控制指標(biāo)、水資源統(tǒng)一調(diào)度、地下水取用水總量和水位控制、取水許可限批、用水定額、行業(yè)節(jié)水、水資源配置工程建設(shè)等制度措施。（第四章）

（六）完善水沙調(diào)控與防洪安全制度。緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個“牛鼻子”，保障黃河安瀾，草案要求建立水沙調(diào)控和防洪體系、開展水沙調(diào)控和防洪工程建設(shè)，明確了水沙調(diào)度、防洪防凌調(diào)度、灘區(qū)防洪管理、河道綜合治理、重點水庫庫區(qū)管理等制度措施。（第五章）

（七）健全污染防治制度。針對黃河流域污染嚴(yán)重的突出問題，草案規(guī)定了黃河流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、流域重點污染物排放總量控制、排污口監(jiān)管、土壤和地下水污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染防治等制度措施。（第六章）

（八）完善推動高質(zhì)量發(fā)展制度。落實推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，草案規(guī)定了城鄉(xiāng)融合、城市和縣城發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、綠色發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等制度措施。（第七章）

（九）健全黃河文化保護(hù)傳承弘揚制度。落實推進(jìn)黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)的要求，草案規(guī)定了黃河文化保護(hù)傳承弘揚規(guī)劃、黃河文化資源記錄共享、文化遺產(chǎn)保護(hù)、公共文化服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等制度措施。（第八章）

（十）完善保障與監(jiān)督制度。加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的支持和保障，草案明確了財政、稅收、金融、價格、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎С终?，?guī)定了政府目標(biāo)責(zé)任考核、執(zhí)法和社會監(jiān)督、約談、定期工作報告等制度措施。（第九章）

此外，草案根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于用重典治理環(huán)境違法行為的要求，對違反本法規(guī)定的行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，并做好與相關(guān)法律、行政法規(guī)的銜接。（第十章）

草案和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。