關(guān)于《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》的說(shuō)明

——2020年10月13日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任?劉俊臣

委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

我受委員長(zhǎng)會(huì)議的委托，作關(guān)于《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》的說(shuō)明。

一、關(guān)于制定本法的必要性

隨著信息化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)深度融合，網(wǎng)絡(luò)已成為生產(chǎn)生活的新空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎、交流合作的新紐帶。截至2020年3月，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)用戶已達(dá)9億，互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站超過(guò)400萬(wàn)個(gè)、應(yīng)用程序數(shù)量超過(guò)300萬(wàn)個(gè)，個(gè)人信息的收集、使用更為廣泛。雖然近年來(lái)我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)力度不斷加大，但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些企業(yè)、機(jī)構(gòu)甚至個(gè)人，從商業(yè)利益等出發(fā)，隨意收集、違法獲取、過(guò)度使用、非法買(mǎi)賣(mài)個(gè)人信息，利用個(gè)人信息侵?jǐn)_人民群眾生活安寧、危害人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全等問(wèn)題仍十分突出。在信息化時(shí)代，個(gè)人信息保護(hù)已成為廣大人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題之一。社會(huì)各方面廣泛呼吁出臺(tái)專門(mén)的個(gè)人信息保護(hù)法，本屆以來(lái)，全國(guó)人大代表共有340人次提出39件相關(guān)議案、建議，全國(guó)政協(xié)委員共提出相關(guān)提案32件。黨中央高度重視網(wǎng)絡(luò)空間法治建設(shè)，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)立法工作作出部署。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)安全為人民、網(wǎng)絡(luò)安全靠人民，保障個(gè)人信息安全，維護(hù)公民在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益，對(duì)加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)工作提出明確要求。為及時(shí)回應(yīng)廣大人民群眾的呼聲和期待，落實(shí)黨中央部署要求，制定一部個(gè)人信息保護(hù)方面的專門(mén)，將廣大人民群眾的個(gè)人信息權(quán)益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好，具有重要意義。

第一，制定個(gè)人信息保護(hù)法是進(jìn)一步加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)法制保障的客觀要求。黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定、網(wǎng)絡(luò)安全法、電子商務(wù)法、修改消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等立法工作中，確立了個(gè)人信息保護(hù)的主要規(guī)則；在修改刑法中，完善了懲治侵害個(gè)人信息犯罪的法律制度；在編纂民法典中，將個(gè)人信息受法律保護(hù)作為一項(xiàng)重要民事權(quán)利作出規(guī)定。我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法律制度逐步建立，但仍難以適應(yīng)信息化快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上制定出臺(tái)專門(mén)法律，增強(qiáng)法律規(guī)范的系統(tǒng)性、針對(duì)性和可操作性，在個(gè)人信息保護(hù)方面形成更加完備的制度、提供更加有力的法律保障。

第二，制定個(gè)人信息保護(hù)法是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間良好生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要。網(wǎng)絡(luò)空間是億萬(wàn)民眾共同的家園，必須在法治軌道上運(yùn)行。違法收集、使用個(gè)人信息等行為不僅損害人民群眾的切身利益，而且危害交易安全，擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，破壞網(wǎng)絡(luò)空間秩序。因此，應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)專門(mén)法律，以嚴(yán)密的制度、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)厲的責(zé)任，規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)，落實(shí)企業(yè)、機(jī)構(gòu)等個(gè)人信息處理者的法律義務(wù)和責(zé)任，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間良好生態(tài)。

第三，制定個(gè)人信息保護(hù)法是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要舉措。當(dāng)前，以數(shù)據(jù)為新生產(chǎn)要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)已成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域，而個(gè)人信息數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)的核心和基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告提出了建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)的任務(wù)要求。按照這一要求，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌個(gè)人信息保護(hù)與利用，通過(guò)立法建立權(quán)責(zé)明確、保護(hù)有效、利用規(guī)范的制度規(guī)則，在保障個(gè)人信息權(quán)益的基礎(chǔ)上，促進(jìn)信息數(shù)據(jù)依法合理有效利用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

二、關(guān)于起草工作和把握的幾點(diǎn)

制定個(gè)人信息保護(hù)法列入了十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)和王晨副委員長(zhǎng)等常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視這項(xiàng)立法工作，多次作出指示批示。2018年全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)會(huì)同中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室，著手研究起草個(gè)人信息保護(hù)法草案。在起草過(guò)程中，認(rèn)真梳理研究近年來(lái)全國(guó)人大代表、政協(xié)委員提出的建議，召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取部分全國(guó)人大代表的意見(jiàn)；委托專家組開(kāi)展專題研究，搜集整理國(guó)內(nèi)外立法資料，形成研究報(bào)告；通過(guò)多種方式深入調(diào)研，廣泛征求有關(guān)部門(mén)、企業(yè)和專家等各方面意見(jiàn)。在上述工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)研究修改，形成了《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》。

起草工作注意把握以下幾點(diǎn)：一是，堅(jiān)持立足國(guó)情與借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，深入總結(jié)網(wǎng)絡(luò)安全法等法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，將行之有效的做法和措施上升為法律規(guī)范。從上世紀(jì)70年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織和歐盟等先后出臺(tái)了個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)準(zhǔn)則、指導(dǎo)原則和法規(guī)，有140多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了個(gè)人信息保護(hù)方面的法律。草案充分借鑒有關(guān)國(guó)際組織和國(guó)家、地區(qū)的有益做法，建立健全適應(yīng)我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的法律制度。二是，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和立法前瞻性相結(jié)合。既立足于個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題和人民群眾的重大關(guān)切，建立完善可行的制度規(guī)范。同時(shí)，對(duì)一些尚存爭(zhēng)議的理論問(wèn)題，在本法中留下必要空間，對(duì)新技術(shù)新應(yīng)用帶來(lái)的新問(wèn)題，在充分研究論證的基礎(chǔ)上作出必要規(guī)定，體現(xiàn)法律的包容性、前瞻性。三是，處理好與有關(guān)法律的關(guān)系。把握權(quán)益保護(hù)的立法定位，與民法典等有關(guān)法律規(guī)定相銜接，細(xì)化、充實(shí)個(gè)人信息保護(hù)制度規(guī)則。同時(shí)，與網(wǎng)絡(luò)安全法和已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的數(shù)據(jù)安全法草案相銜接，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法草案確立的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全監(jiān)管相關(guān)制度措施，本法不再作規(guī)定。

三、關(guān)于草案的主要內(nèi)容

草案共八章七十條，主要內(nèi)容包括：

（一）明確本法適用范圍

一是，對(duì)本法相關(guān)用語(yǔ)作出界定，規(guī)定：個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息；個(gè)人信息的處理包括個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)等活動(dòng)。

二是，明確在我國(guó)境內(nèi)處理個(gè)人信息的活動(dòng)適用本法的同時(shí)，借鑒有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的做法，賦予本法必要的域外適用效力，以充分保護(hù)我國(guó)境內(nèi)個(gè)人的權(quán)益，規(guī)定：以向境內(nèi)自然人提供產(chǎn)品或者服務(wù)為目的，或者為分析、評(píng)估境內(nèi)自然人的行為等發(fā)生在我國(guó)境外的個(gè)人信息處理活動(dòng)，也適用本法；并要求境外的個(gè)人信息處理者在境內(nèi)設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)或者指定代表，負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)事務(wù)。

（二）健全個(gè)人信息處理規(guī)則

一是，確立個(gè)人信息處理應(yīng)遵循的原則，強(qiáng)調(diào)處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)采用合法、正當(dāng)?shù)姆绞?，具有明確、合理的目的，限于實(shí)現(xiàn)處理目的的最小范圍，公開(kāi)處理規(guī)則，保證信息準(zhǔn)確，采取安全保護(hù)措施等，并將上述原則貫穿于個(gè)人信息處理的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)。

二是，確立以“告知—同意”為核心的個(gè)人信息處理一系列規(guī)則，要求處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)在事先充分告知的前提下取得個(gè)人同意，并且個(gè)人有權(quán)撤回同意；重要事項(xiàng)發(fā)生變更的應(yīng)當(dāng)重新取得個(gè)人同意；不得以個(gè)人不同意為由拒絕提供產(chǎn)品或者服務(wù)?？紤]到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的復(fù)雜性和個(gè)人信息處理的不同情況，草案還對(duì)基于個(gè)人同意以外合法處理個(gè)人信息的情形作了規(guī)定。

三是，根據(jù)個(gè)人信息處理的不同環(huán)節(jié)、不同個(gè)人信息種類(lèi)，對(duì)個(gè)人信息的共同處理、委托處理、向第三方提供、公開(kāi)、用于自動(dòng)化決策、處理已公開(kāi)的個(gè)人信息等提出有針對(duì)性的要求。

四是，設(shè)專節(jié)對(duì)處理敏感個(gè)人信息作出更嚴(yán)格的限制，只有在具有特定的目的和充分的必要性的情形下，方可處理敏感個(gè)人信息，并且應(yīng)當(dāng)取得個(gè)人的單獨(dú)同意或者書(shū)面同意。

五是，設(shè)專節(jié)規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的規(guī)則，在保障國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的同時(shí)，要求國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行。

在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中，大數(shù)據(jù)應(yīng)用為聯(lián)防聯(lián)控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了有力支持。為此，草案將應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或者緊急情況下保護(hù)自然人的生命健康，作為處理個(gè)人信息的合法情形之一。需要強(qiáng)調(diào)的是，在上述情形下處理個(gè)人信息，也必須嚴(yán)格遵守本法規(guī)定的處理規(guī)則，履行個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)。

（三）完善個(gè)人信息跨境提供規(guī)則

一是，明確關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者和處理個(gè)人信息達(dá)到國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)規(guī)定數(shù)量的處理者，確需向境外提供個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)組織的安全評(píng)估；對(duì)于其他需要跨境提供個(gè)人信息的，規(guī)定了經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)證等途徑。

二是，對(duì)跨境提供個(gè)人信息的“告知—同意”作出更嚴(yán)格的要求。

三是，對(duì)因國(guó)際司法協(xié)助或者行政執(zhí)法協(xié)助，需要向境外提供個(gè)人信息的，要求依法申請(qǐng)有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)。

四是，對(duì)從事?lián)p害我國(guó)公民個(gè)人信息權(quán)益等活動(dòng)的境外組織、個(gè)人，以及在個(gè)人信息保護(hù)方面對(duì)我國(guó)采取不合理措施的國(guó)家和地區(qū)，規(guī)定了可以采取的相應(yīng)措施。

（四）明確個(gè)人信息處理活動(dòng)中個(gè)人的權(quán)利和處理者義務(wù)

一是，與民法典的有關(guān)規(guī)定相銜接，明確在個(gè)人信息處理活動(dòng)中個(gè)人的各項(xiàng)權(quán)利，包括知情權(quán)、決定權(quán)、查詢權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)等，并要求個(gè)人信息處理者建立個(gè)人行使權(quán)利的申請(qǐng)受理和處理機(jī)制。

二是，明確個(gè)人信息處理者的合規(guī)管理和保障個(gè)人信息安全等義務(wù)，要求其按照規(guī)定制定內(nèi)部管理制度和操作規(guī)程，采取相應(yīng)的安全技術(shù)措施，并指定負(fù)責(zé)人對(duì)其個(gè)人信息處理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；定期對(duì)其個(gè)人信息活動(dòng)進(jìn)行合規(guī)審計(jì)；對(duì)處理敏感個(gè)人信息、向境外提供個(gè)人信息等高風(fēng)險(xiǎn)處理活動(dòng)，事前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；履行個(gè)人信息泄露通知和補(bǔ)救義務(wù)等。

（五）關(guān)于履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門(mén)

個(gè)人信息保護(hù)涉及各個(gè)領(lǐng)域和多個(gè)部門(mén)的職責(zé)。草案根據(jù)個(gè)人信息保護(hù)工作實(shí)際，明確國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；同時(shí)規(guī)定：國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)和監(jiān)督管理工作。

此外，草案還對(duì)違反本法規(guī)定行為的處罰及侵害個(gè)人信息權(quán)益的民事賠償?shù)茸髁艘?guī)定。

個(gè)人信息保護(hù)法（草案）和以上說(shuō)明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。